五名，开封府试第一名。历商洛县令、雄武军节度推官。后来，章惇受到参知政事欧阳修的赏识和推荐，召试馆职。考试合格，他却遭到知制诰王陶攻击，没有任馆职，任武进知县。

熙宁二年，李承之向参知政事王安石推荐章惇。王安石和他相见后，极为欣赏。王安石开始变法，让章惇进入集贤院。王安石设立制置三司条例司，任命章惇为编修三司条例官，加集贤殿校理、中书检正。参与制定新法，监修国史，编撰实录。

熙宁四年，章惇奉命分析渝州夷事，并分析夔州路差役事务。制置三司条例司撤销，章惇改任检正中书户房公事，兼详定编修三司令式，及诸司库务岁计条例，参与制定财政机构的法规。不久，章惇被派往邠州调查处理案件。章惇沿途了解了陕西推行雇役新法，一及其他情况。章惇提出采取粮价低时，官府大量收购，以备时用。边境无事，将军队移往丰收地区就粮，以解决军需，得到赵顼采纳。

熙宁五年，章惇拜两湖察访使，西南多山，土民杂处，历代都视为化外之地，叫着蛮、夷，从来不安置官吏。只是令各处的酋长，管理土人，让他们自己镇抚。宋朝初年，辰州人秦再雄，有勇有谋，蛮人大多畏服他。

赵匡胤得知，于是召他进京，当面慰谕，命他担任辰州刺史，对他寄予厚望。还同意他自定吏属，给他一州的租赋。秦再雄感恩图报，派选亲校二十人，分使诸蛮，招降各部，因此数千里内，再没有边患。此后就算有些不安定的地方，也很快平定。

仁宗赵祯的时候，溪州刺史彭仕羲纠众作乱。彭仕羲土名福送，是彭士愁的第五代孙，彭仕羲对宋朝的控制与榨取非常不满。宋仁宗明道元年，仕羲之兄、下溪州刺史仕端去世，他继兄袭职，自称“如意大王”。当时溪州辖境的二十个州中，有13州不听仕羲节制。他强行撤换了头领，并制造武器，训练士兵，准备反宋。

皇枯二年，彭仕羲强夺了儿子彭师宝的妻子，到了儿子的怨恨。彭师宝于是举族奔赴辰州，向宋朝状告彭仕羲杀害治下十三州将，兼并土地，独自称王，图谋作乱等事，并引着宋朝辰州守备宋守信等率领官兵四千，入溪州征讨彭仕羲。彭仕羲借助湘西地区溪流湍急，山深林密，山路险阻，沿途伺机伏击官兵，使宋守信处处挨打，狼狈而归。宋军掳去溪州的老弱妇孺和溪州铜柱，作为战利品交差。

宋廷对宋守信等以降职论处，自此溪州与辰州关系恶化。溪兵在辰州边境时来时去，行动敏捷，健步如飞，官兵根本无法对付。宋朝下诏给他，以裁减贡奉，岁赐如初为条件，诱使彭仕羲重新归附。彭仕羲不从，边境摩擦经年不息。

宋廷派窦舜卿、朱处约等率军万余人，抵达辰州、溪州边界。他们首先劝谕彭仕羲归顺。彭仕羲看到宋兵势众，同意议和，派人到宋营中，解释“如意大王”是因为远人不懂中国礼法所致，并不是有心谋反。宋守信等人轻信彭师宝谗言，轻率用兵，使溪州受害，这是数年边境战火不息的原因。现愿以二十州重新归从朝廷，并恢复以前的贡奉制度。

窦舜卿接受了彭仕羲的请求，班师回朝。彭仕羲归顺后，溪州与辰州的冲突仍然不断发生。嘉祜二年十二月，宋派殿中丞雷简夫与转运使王绰、州将窦舜卿再次率大兵征讨，攻取落鹤寨至石马崖、暱溪、十年间等溪州所占的官地。
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